建设规划审批手续对施工合同效力的影响

我国的建设项目行政审批拖沓冗余,完整的行政审批阶段通常包括:规划许可审批、土地审批、职能部门审批(如公安消防、人防、卫生、环保、白蚁等部门审批)、施工图审查、施工许可审批等。这些行政审批阶段的结果在工程建设领域通常略称为“四证”,即建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权证、建设工程施工许可证。

建设工程规划许可审批包含的内容

规划许可是在图纸上对城市规划的实施和管理手段,在一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署。《城乡规划法》第四十条规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

但建设用地规划许可是工程规划许可的前提,没有得到建设用地规划许可的建设项目,不可能取得建设工程规划许可,所以并不意味着未取得建设用地规划许可证不影响建设工程施工合同的效力。因此,建设工程规划许可应当包括建设用地规划许可和建设工程规划许可。

未取得建设规划审批的施工合同无效

全国人大常委会法制工作委员会《中华人民共和国合同法释义》指出,无效合同是指违反法律、行政法规的强制性规定或损害国家、社会公共利益,不具有法律约束力和不发生履行效力的合同。而建设工程施工合同纠纷案件首要任务就是认定合同的性质和效力。关于识别和区分强制性规定,《最高人民法院关于适用<中华人共和国合同法>若干问题的解释(二)》将强制性规定区分为效力性和管理性两类,只有违反效力性强制性规定的才无效。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》在正确适用强制性规定,稳妥认定民商事合同效力中指出:

正确理解、识别和适用合同法第五十二条第(五)项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”,关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释(二)》第十四条之规定,注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的,人民法院应当认定合同无效;违反管理性强制规定的,人民法院应当根据具体情形认定其效力。

人民法院应当综合法律法规的意旨,权衡相互冲突的权益,诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等,综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的,人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为,或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为,人民法院对于此类合同效力的认定,应当慎重把握,必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。

那么对于未办理建设用地规划许可、建设工程规划许可的建设单位与施工承包人签订的建设工程施工合同是否违反可以导致合同无效的法律、法规的强制性规定,涉及对《土地管理法》第四十三条、《城乡规划法》第三十八条、三十九条、四十条规定的理解。有观点认为,未取得上述两证,意味着工程建设完毕即成为违法建筑,拆除将造成巨大的资源浪费,该行为损害了社会公众利益且违反规划许可的强制性规定,理应无效。另一种观点认为,未取得上述两证施工合同不必然无效,两证仅针对发包人是否有权工程建设,与施工合同效力无关,承包人没有义务核实审查。

笔者认为,区别效力性和管理性强制性规范,不能简单地以“禁止”“不得”等否定性表达作为判断标准,而应根据相关立法目的,判断行为是否属于严重侵害国家、集体和社会公共利益,是否需要国家强制力对当事人意思自治进行干预等标准进行判断。土地规划和工程规划影响在周边多数人的切身利益,当属社会公共利益。综上,未取得建设工程规划许可和建设用地许可的行为属于《民法典》第一百五十三条规定的行为,由此签订的建设工程施工合同无效。对于未取得国有土地使用权证、建设工程施工许可而签订的建设工程施工合同,则不认定合同无效。

合同效力是否可以补正以及补正的时间点问题

上述“两证”的问题导致的无效合同是可以通过合同效力进行补正的。中国最早合同效力补正理论司法实践规定出现在1995年最高人民法院发布的《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解释》中,此后,相继制定的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》以及《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》的精神,在房地产相关解释中确立了房地产效力的补正规则,而且基本涵盖了所有房地产合同。建设工程施工合同司法解释也沿用合同补正理论。

合同效力补正的时间节点,先后出现过四种表述:一是一审诉讼期间,二是一审法庭辩论终结前,三是起诉前,四是竣工验收前。随着时代的发展,最终只有第二种表述和第三种表述在历史的长河中胜出。有观点认为,采用一审法庭辩论终结前较为适宜,理由是符合司法惯例,也符合鼓励交易、维护交易的宗旨。另一观点认为,采用起诉前更为合理,理由是诉讼时间长,不确定因素多,影响当事人合同权利义务的行使。《2021年解释》采用起诉前的补正时间节点。

目前司法实践中,时间节点补正采用法庭辩论终结前的司法解释包括:《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》,采用起诉前的司法解释包括:《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》《建设工程施工合同司法解释(一)》(2021年)。虽然都是出自最高人民法院之手,但这就是目前中国司法解释标准不同、规定不同的真实写照。

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