工程价款支付问题是引发建设工程施工合同纠纷案件的主要矛盾之一，发承包人由于合同约定不明或对是否达到支付工程价款条件往往存在争议，围绕工程价款数额的确定、是否逾期支付、应否支付违约金等发生诉讼。当事人双方的债权债务处于不确定的情形下，承包人也难以基于工程价款主张建设工程价款优先受偿权。因此，准确理解通用条款中关于发包人收到竣工结算文件后的约定期限内不答复可能承担的法律后果至关重要。
常见建设工程价款支付纠纷的情形
首先，当事人对结算文件是否达成合意、结算文件的支付条款是否合理产生的纠纷；其次，当事人对建设工程是否达到法定、约定的工程价款支付条件产生的纠纷；再次，当事人对应付价款、已付价款、应扣价款金额产生的纠纷；最后，当事人的其它问题产生的纠纷。
实践中，只要承包人将单方的竣工结算文件提交给发包人主张工程价款产生纠纷时，很大一部分发包人会提出如下观点：
竣工结算文件是承包人单方作出或委托的，没有经过双方共同委托的第三方中介机构的评估鉴定，不能作为支付工程款的依据，需要对工程价款重新进行评估鉴定，从而拒绝依照承包人提供的结算文件对建设工程进行结算。
为了加强对发包人以拖延结算方式规避支付工程价款行为的规制，维护承包人特别是农民工群体及时取得劳动报酬的合法权益，法律法规首先要对结算文件的有关问题予以规定，《2021年司法解释》第二十一条就是围绕该争议点作出的规定。
《2021年司法解释》第二十一条形成过程及争议
《2021年司法解释》第二十一条除个别文字外均源自《2004年司法解释》第二十条，但首次起草到正式公布，中间经历了两个版本，第一个版本是：
建设工程已经验收合同，发包方收到竣工结算文件后，在合同约定的期限内经承包方书面催告无正当理由未予答复，承包方主张按照竣工结算文件结算工程款的，人民法院应予支付。
第二个版本是：
建设工程施工合同约定，发包人收到竣工结算文件后，在合同约定期限内不予答复，视为认可竣工结算条件，承包人主张按照竣工结算文件作为结算依据的，应予支付。
对于发包人的付款责任问题，有三种观点争议很大。第一种观点认为，建设工程竣工结算涉及专业性技术性问题，承包人单方提交的竣工结算文件是单方计算出的工程价款，可能将不被发包人认可的金额纳入计算范围，故承包人单方提交的竣工结算文件不能作为要求发包支付工程价款的直接依据，通过鉴定的方式确定工程款较为合适。第二种观点认为，按照《建设工程施工合同示范文本》通用条款的相关规定，承包人提交竣工结算文件并通知发包人后，发包人在一定期限内没有提出异议的，应当视为其认可该结算文件内容，就应当以承包人提交的结算文件作为诉争工程价款的依据，符合当事人主体平等和意思自治的原则。第三种观点认为，实践中，承包人主张已经向发包人提出了工程竣工结算文件，而发包人主张没有收到承包人提出的工程竣工结算文件的情况，因此认定当事人就竣工结算文件往来事实存在障碍，建设明确增加承包人的催告义务。
在《2018年司法解释》通往《2021年司法解释》第二十一条形成过程的征求意见中，有法院提出，目前广泛采用的《建设工程施工合同示范文本》通用条款中对承包人单方提交竣工结算文件的认定更多体现了承包人利益，而该条文发包人想到陌生。该部分条款对方当事人利益影响巨大，应当经过双方当事人充分协商才行。如果当事人只是在建设工程施工合同通用条款中作此类约定，则不宜直接适用，只有在当事人在专用条款部分作出约定或另行专门作出约定的情况下才能适用。也有法院提出，建议增加财政评审中心或审计部门对工程造价评审或审计结果是否能够被运用进行评估的相关内容。这个过程中，条文曾经变更为：
当事人在建设工程施工合同专用条款，或在签订建设工程施工合同后另行约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支付。
经过反复论证，最终此条文保留了原内容形式，未作修改。最高人民法院主要考虑了以下几点原因：
1.关于是否明确双方当事人必须在建设工程施工合同专用条款或以其它方式约定的问题，尽管还有部分人民法院在审判过程中把握尺度不一，但最高人民法院其实已就该问题作出了方向性指引。
《最高人民法院关于如何理解和适用〈最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释〉第二十条的复函》〔2005〕民一他字第23号指出，你院渝高法[2005]154号《关于如何理解和适用最高人民法院〈关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释〉第二十条的请示》收悉。经研究，答复如下：同意你院审委会的第二种意见，即：适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。
2.当与本条内容类似的条款出现在建设工程合同通用条款部分时，也不能完全否定对当事人的约束力。双方当事人可能在专用条款部分约定结算事项以通用条款约定为准。
3.双方当事人对竣工结算文件的递交、答复及据此结算作出约定后，应视为双方当事人对实现自身权利的实现形成合意，因实现权利过程中的矛盾各有特殊性，故未采纳对结算文件进行审核的观点。