工程建设除了法定要求外，还契约要求。前者包含工程建设的法律法规、工程建设标准规范等，后者在工程总承包合同中主要指发包人要求。发包人要求的含糊如同契约内容的含糊，甚至会导致合同无效。承包人在含糊的描述下投标报价产生的风险往往也由发承包双方共同承受。因此，明确发包人要求可以减少工程纠纷，平稳推进工程建设。
发包人要求不明确
发包人要求是项目建设、合同预期、投标报价、权利义务分配、验收标准及争议解决的重要依据，工程总承包中单独列出一个附件为发包人要求。
1.发包人要求的概念
我国的发包人要求，基本等同于FIDIC合同文本中的雇主要求。在FIDIC中的雇主要求是指包含在合同中名为雇主要求的文件及按照合同对此类文件所作的任何补充和修改。国内关于发包人要求主要有三个出处，一是《2012版标准设计施工总承包合同示范文本》，二是《2020版工程总承包合同示范文本》，三是《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），该文中提到的发包人要求，包括列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求。
2.发包人要求不明确的实例
发包人要求不明确，主要是指在合同或招标文件中采用如“包括但不限于……”及“包括没有明确列出但为了达到合同目的所应该包含的……”等笼统性、概括性的发散型要求。如此不明确的发包人要求在履约中容易发生争议。
新疆生产建设兵轩第十三师中级人民法院民事判决书（2020）兵12民终59号案例就是发包人要求不明确而产生的争议。该合同约定的文字是“具体包含但不限于……”的约定，导致业主与工程总承包商对于工作内容是否包含在总承包价款中出现了分歧。业主方认为，天伏EPC中约定的调度自动化设备是输变电中必不可少的设备，因此设备的采购明确属于工程总承包商的工作内容。而工程总承包商认为，天伏EPC合同中约定的“调度自动化设备”和天伏EPC合同中约定的“线路工程和站内通信设备”不是一个概念。
投标报价的风险范围
现行的法律、行政法规对工程总承包的计价方式没有强制性的规定。建市规〔2019〕12号提到，企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。实务中投标报价风险主要存在三个方面：
1.前期工作深度不足
笔者在工程总承包项目的发包阶段和条件 一文中提到，根据资金来源的不同，发包的时间是可以不同的。不同的发包时间，对前期工作深度是完全不同的。特别是前期的可行性研究、地质、地表、水文、环境、气象等要素对工程总承包投标报价的影响极大，在缺乏明确资料的情况下，工程总承包商很难预估项目成本，对价格的形成基础也缺乏判断依据，最终会将这一问题留给合同的履行过程。
2.招标文件中要求报价包含一切风险
作为建设方，在无法明确甚至为了排除工程风险，往往要求承包人在投标过程中作出承诺，要求其报价中包含“一切风险”或“全部风险”，即完全的固定总价，不给予后期调整的余地。虽然建设方获得了安全感，但这种安全感在项目履约过程中会成为双方争议的焦点。因此这种看似以建设方极期有利的约定和承诺反而会成为价款矛盾的起点，这种理想化的要求承包人承担一切风险的措施并不可取。当然过于宽泛的调价区间也不利于总价调控。所以，如何根据项目特点，拟定有利于合同履约，合理分担报价风险的方案是特别需要关注的点。
3.价格风险分配不平衡
工程价款本质上讲是一个价格风险分配的过程，这也是商贸交易的核心。具体风险分担内容虽然由双方在合同中约定，但不平衡的风险也是合同履行埋下隐患。
根据行业惯例，建设单位承担的风险主要包括：（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。
因此，即使双方约定的价格风险全部由承包人承担，法院也会调整合同的价格风险分配，这样的案例在2008年后有多地法院有相应的判例。
对发包人要求不明确及投标报价的风险范围的建议
1.发包人要求不明确的建议
在项目启动时，即邀请全咨公司加入，明确项目具体内容，要求具象化、可定量评估，不仅要明确发包人要求中的各项内容，还要明确各项内容的技术指标的区间和范围，对于特殊要求需要在发包人要求中特别注明。
对于承包人而言，及时详细解读发包人要求的技术、经济和效益指标，是否存在含糊不清、技术上无法实现等因素，将风险控制在招标阶段。
发包人要求虽然是契约性约定，但应该与其它合同文本、法规、规范、标准等相对接，对于文本、法规、规范、标准中没有相应的内容要进行特别的说明，避免无章可循。
2.投标报价的风险范围的建议
可以根据项目的不同阶段，提出更适合项目需要更有利于工程总承包合同履行的计价方式，更灵活的价格协商机制。我在某地的EPC中见到过一种灵活的价格确定方式，由工程总承包单位出具施工图经建设单位确定后作为计价依据，合同前期只是一个限价。
工程承包商在报价中要充分考虑不同资金来源对应工程总承包模式的风险不同，合理考虑基础资料、风险分配和风险范围，综合设计、采购和施工的各个阶段和时间，以及投入的人材机因素。尽早与建设单位沟通招标文件风险范围，商议调价机制。