工程项目建设程序包括策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产或交付使用等过程,那么何时可以启动工程总承包项目的发包,发包需要具备哪些条件,都是工程总承包项目需要注意的合规风险。涉及政府投资项目的,更应当避免发包条件不具备时的单位和负责人相关风险。
工程总承包项目的发包条件,实质上是工程总承包项目在什么时候可以启动工程总承包的发包(招投标)活动,这是所有工程总承包问题的起点。
工程总承包项目的发包阶段和条件
《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建〔2016〕93号)第四条指出,建设单位可以根据项目特点,在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后,按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。该规定明确指出建设单位可以在可行性研究、方案设计或者初步设计三项工作任一项完成后即可启动工程总承包项目的发包,而且此规定没有区别项目资金来源。
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号)第七条指出, 建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目,应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目,原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包;其中,按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目,应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。该规定区分企业投资项目和政府投资项目区别对待。对于企业投资项目,在立项通过后即可开展工程总承包项目的发包,但对于政府投资项目,要求在初步设计审批完成后才能进行工程总承包项目的发包工作。
与此相呼应的是《政府投资条例》(国令712号)第九条指出,政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目),项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。项目单位应当加强政府投资项目的前期工作,保证前期工作的深度达到规定的要求,并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。
另外,地方上关于工程总承包项目发包阶段存在两大分支,一分支与前述规定类似,也明确了企业投资项目在可行性研究或初步设计审批后开展发包工作,如苏建招办〔2018〕3号规定,工程总承包应当优先选择在可行性研究完成即开展工程总承包。另一分支未区分企业投资和政府投资,均要求在方案设计或初步设计完成后开展发包工作。如浙建〔2016〕5号规定,建设单位可以依据经审批同意的方案设计(或初步设计),……开展工程总承包的招标工作。
工程总承包项目的发包注意事项
1.《建筑工程设计文件编制深度规定》,建筑工程一般将设计阶段分为方案设计、初步设计和施工图设计,而工程总承包发包模式分为设计施工和设计采购施工两种模式。两种发包模式在设计环节可能存在交叉。因为政府投资项目要求完成项目单位完成初步设计后才能发包,企业项目也有可能在初步设计后发包。所以初步设计的成熟程序和前期的工作深度对后续的发包工作有重大影响。
2.特别是政府投资项目,如果在不具备初步设计文件的情况下,是难以完成报批手续的,此时会导致项目发包或招投标活动程序不合法不合规,导致难以办理各类许可手续,不仅影响合同效力,也会影响项目建设,相关责任单位和责任人也会面临行政处罚,导致涉及刑事犯罪的会被从严处罚。
3.对于工程总承包发包活动,应当首先关注项目资金来源,不同的资金属性适用不同的法规和文件。对于企业投资项目,应更多的按照属地行政主管机关发布的文件要求操作,以免发包阶段不合规出现难以报批手续影响项目进展的情况。特别是企业投资项目,由于工程总承包发包可以提前,项目建设的投资控制容易失控。
4.由于工程总承包发包时还未形成施工图一样深度的设计文件,甚至企业投资项目都未进入设计阶段,对工程量和工作内容还不能明确。对此,应当特别关注发包价格的内容和形成,可以采用模拟清单计价或其它合适的方式,同时建立与工程总承包相适应的评标办法和评审规则,项目前期工作的不确定性,导致无法对工作内容的定量审查,实践中容易出现较多的问题。